當城市“老了”“病了”，如何重煥生機與活力？城市更新，不失為一劑良方。

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，加快轉變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升。目前，北京、上海、深圳、廣州、廈門、天津等多地在城市層面的“十四五”規(guī)劃綱要中提出，要實施城市更新行動。

城市更新行動的高質量推進，離不開法治保障。深圳、上海、廣州已先行一步，開啟城市更新地方立法實踐。今年3月1日，全國首個城市更新地方立法《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》正式施行；7月21日，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》結束向社會公開征求意見；9月1日，《上海市城市更新條例》正式施行。

那么，深圳、上海、廣州在城市更新立法實踐中都有哪些特色？又有哪些需要關注的重點？

助力推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，是城市更新的重要組成部分，也是城市更新立法中關注的焦點。從目前三地的立法實踐來看，雖然立法內容各有側重，但老舊小區(qū)改造都是其中的重點。

《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》中單獨設立篇章，明確了綜合整治的范疇、管理的原則、程序等。其中規(guī)定，綜合整治類城市更新是指在維持現(xiàn)狀建設格局基本不變的前提下，采取修繕、加建、改建、擴建、局部拆建或者改變功能等一種或者多種措施，對建成區(qū)進行重新完善的活動。舊住宅區(qū)和舊商業(yè)區(qū)因配套設施不完善或者建筑和設施建設標準較低的，可以采取整飾建筑外觀、加建電梯、設置連廊、增設停車位等措施實施綜合整治類城市更新。此外，還要求劃入綜合整治分區(qū)范圍的城中村，不得開展以拆除重建為主的城市更新活動。

《上海市城市更新條例》則更偏向于由政府部門統(tǒng)籌舊區(qū)改造工作。其中規(guī)定，住房城鄉(xiāng)建設管理部門按照職責推進舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造等城市更新相關工作，并承擔城市更新項目的建設管理職責。本市設立城市更新中心，按照規(guī)定職責，參與相關規(guī)劃編制、政策制定、舊區(qū)改造、舊住房更新、產業(yè)轉型以及承擔市、區(qū)人民政府確定的其他城市更新相關工作。市、區(qū)人民政府應當安排資金，對舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項目予以支持。

《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》針對老舊小區(qū)改造資金難題作出規(guī)定，明確可以通過項目組合實施解決老舊小區(qū)改造的資金問題，并應當優(yōu)先實施老舊小區(qū)改造項目。

“各地在實施城市更新行動中，要由過去大規(guī)模的增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重�！�8月31日，在國新辦舉行的“努力實現(xiàn)全體人民住有所居”新聞發(fā)布會上，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長黃艷表示，各地在進行城市更新工作中，應該劃出重要底線，控制大規(guī)模拆除，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板。

有效化解城市更新搬遷難題

搬遷工作是城市更新工作重中之中，也是一塊難啃的硬骨頭。“只要一戶不同意，城市更新項目就停擺”的難題如何化解，是三地立法實踐中都在思考的問題。

《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》創(chuàng)設了“個別征收+行政訴訟”機制——舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權利人人數(shù)占比均不低于百分之九十五，且經區(qū)人民政府調解未能達成一致的，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規(guī)劃的實施，區(qū)人民政府可以依照法律、行政法規(guī)及本條例相關規(guī)定對未簽約部分房屋實施征收。城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照執(zhí)行。被征收人對征收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

《上海市城市更新條例》形成了相應的破解路徑，明確公有舊住房拆除重建和成套改造，在達到規(guī)定同意和簽約比例后，公房承租人拒不搬遷的，規(guī)定了“調解+決定+申請執(zhí)行”的方式。

《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》提出，有序開展城市更新搬遷安置，確保安置到位。同時，為確保大多數(shù)人的利益得到保障，征求意見稿設計了相關制度，將爭議糾紛解決方式納入法治軌道。

華東政法大學副教授孫煜華在接受媒體采訪時表示，城市更新改造是城市規(guī)劃實施的組成部分，是對城市整體空間與土地價值的重構。通過立法的方式，有效破解城市更新搬遷難問題，有助于保障多方主體權益。

大力保護傳承城市歷史文脈

歷史文化是城市的靈魂。在城市更新過程中，歷史風貌保護與經濟效益、民生改善如何平衡？從三地的立法實踐中，我們可以找到答案。

《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》強化歷史文脈保護，不搞大拆大建。強調城市更新應當加強對歷史風貌區(qū)和歷史建筑的保護與活化利用，鼓勵實施主體參與文物、歷史風貌區(qū)、歷史建筑的保護、修繕和活化利用以及古樹名木的保護工作。實施主體在城市更新中承擔文物、歷史風貌區(qū)、歷史建筑保護、修繕和活化利用，可以按規(guī)定給予容積率轉移或者獎勵。

《上海市城市更新條例》共有5章10個條文涉及風貌保護等內容，其中有2個條文是專門對“風貌協(xié)調要求”和“風貌保障”作出規(guī)定。比如第十二條規(guī)定了編制城市更新指引應當遵循七條原則，其中一條就是注重歷史風貌保護和文化傳承，拓展文旅空間，提升城市魅力。再比如第四十三條規(guī)定，在歷史風貌保護區(qū)域開展風貌保護，以及對優(yōu)秀歷史建筑進行保護的過程中，符合公共利益確需征收房屋的，按照國家和本市有關規(guī)定開展征收和補償。城市更新因歷史風貌保護需要，建筑容積率受到限制的，可以按照規(guī)劃實行異地補償?shù)取?/p>

《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》側重依法依規(guī)保護城市文脈，提出城市更新涉及歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化名村、歷史風貌區(qū)、傳統(tǒng)村落、文物古跡、古樹名木、歷史建筑（含線索）、傳統(tǒng)風貌建筑（含線索）和預先保護對象等歷史文化遺產的，應當按照已批準的保護規(guī)劃和相關法律、法規(guī)等對保護保留對象進行保護利用，并依法辦理審批手續(xù)。

日前，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》。其中要求堅持應留盡留，全力保留城市記憶。對此，上海交通大學中國城市治理研究院教授易承志認為，應留盡留的原則為城市歷史文化的延續(xù)、歷史建筑的保護和特色風貌的守護劃定了明確保護線，為城市歷史記憶的保持提供了可操作規(guī)則。只有堅持應留盡留的原則，在城市更新行動之前對可能的城市記憶承載體科學評估，并根據(jù)情況采取相應措施，才能切實守護住城市記憶。

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