第15次，供熱公司的客服電話終于撥通，王雪樺“狠說”了幾分鐘。入住小區(qū)4年來，她已記不清線上線下反映了多少次供暖問題。

一個月后的2021年12月末，山東迎來寒潮天氣，巨野縣氣象局發(fā)布寒潮藍(lán)色預(yù)警信號：受強(qiáng)冷空氣影響，預(yù)計23日夜間到26日將出現(xiàn)一次寒潮天氣。過程降溫幅度達(dá)8～10℃。

同一時間，在某短視頻平臺，巨野縣多個小區(qū)的業(yè)主涌向了發(fā)布“寒潮來襲，巨野熱力持續(xù)升溫保供暖”視頻的賬號評論區(qū)。業(yè)主們報上小區(qū)名字和溫度，戲稱供熱公司為“制冷標(biāo)兵”。

巨野縣居民在評論區(qū)反映供暖問題。截圖

人民網(wǎng)《人民直擊》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)毓┡瘑栴}頻現(xiàn)背后，一起因解除供熱特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的政企糾紛自2016年延續(xù)至今。曾與當(dāng)?shù)卣�府有過蜜月期的供熱公司被強(qiáng)制出局，城區(qū)供熱由巨野縣祥潤熱力有限公司（以下簡稱“祥潤公司”）接手。

巨野縣綜合行政執(zhí)法局一名張姓副主任表示，該局只負(fù)責(zé)城區(qū)供熱安全監(jiān)管，其他工作由山東麟州國有資本運(yùn)營有限公司（以下簡稱“麟州公司”）具體負(fù)責(zé)。這家國有獨(dú)資企業(yè)的實(shí)際控制人是巨野縣財政局。

“不管誰接，公共利益優(yōu)先”，一位長期處理政企糾紛的律師指出。

審計風(fēng)波與融資流產(chǎn)

在祥潤公司之前，為巨野縣城區(qū)供熱提供服務(wù)的是山東二十度節(jié)能技術(shù)服務(wù)有限公司（以下簡稱“二十度”）。2012年，來自威海的二十度通過招商引資進(jìn)入巨野縣，并在當(dāng)?shù)爻闪⒆庸�司，二十度巨野智慧供熱有限公司（以下簡稱“二十度巨野”）。也是從這一年開始，二十度由供熱節(jié)能服務(wù)向運(yùn)營服務(wù)轉(zhuǎn)型，并于2016年1月在新三板掛牌。

2013年10月，二十度與巨野縣政府簽訂為期30年的《供熱特許經(jīng)營協(xié)議》。3個“供暖季”后，一則宣布解除特許經(jīng)營協(xié)議的通知被送到二十度公司董事長王杰禮手中。通知里，巨野縣政府列舉了包括供熱溫度達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)、拖欠供熱工程施工方工程款、財務(wù)管理不規(guī)范等問題。在2016年4月21日給政府的復(fù)函中，二十度分別提出異議。

針對供熱不達(dá)標(biāo)和拖欠工程款問題，二十度副總經(jīng)理李沖稱，部分情況存在，前者原因在于當(dāng)年供暖季為其提供熱源的電廠機(jī)組出故障，維修時短暫停暖了幾天，而欠款則因為政府阻止公司收取配套費(fèi)，斬斷其收入來源，造成公司資金困難。

李沖表示，根據(jù)協(xié)議，配套費(fèi)由企業(yè)統(tǒng)一收取，相關(guān)部門監(jiān)管，�？顚Ｓ�。如果供暖出現(xiàn)問題，有關(guān)部門先要責(zé)令其限期改正，逾期不改才有權(quán)解除協(xié)議，而公司從始至終未收到任何整改通知書。

她向記者出示了3份由巨野縣城市供熱工作領(lǐng)導(dǎo)小組2015年下發(fā)的通知，要求供熱基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)上交縣財政專戶。

復(fù)函中，二十度表示，即使有關(guān)問題存在，也屬于經(jīng)營管理中的正常債務(wù)糾紛，未因此影響正常供熱，公司正積極解決欠款問題。政府單方解除合同不符合雙方約定和法定合同解除條件，希望政府撤回解除通知。

國家發(fā)展改革委、國家財政部PPP雙庫專家宋杰認(rèn)為，解約通知中提及的“財務(wù)不規(guī)范”，要看問題具體指向，一般情況下，屬于公司運(yùn)營層面的問題，應(yīng)該通過董事會、股東會等方式介入，若政府直接介入，需要考慮是否有越位管轄的問題。

時任巨野縣供熱辦主任張昌勇向記者表示，要求配套費(fèi)上交財政專戶是依據(jù)菏澤市下發(fā)的有關(guān)文件�？h政府要求解除特許經(jīng)營協(xié)議在于通過審計發(fā)現(xiàn)二十度挪用了2000多萬元的配套費(fèi)。

對于“挪用配套費(fèi)”的說法，李沖表示，這是巨野縣政府委托會計師事務(wù)所作出的初步審核，很多賬目并未統(tǒng)計其中，結(jié)論不屬實(shí)。

她向記者提供了一份來自當(dāng)?shù)卣�府的“審計調(diào)查報告”和一份二十度對于前述報告的“意見”，附件為“資金來源及使用情況自查說明”。“意見”中，二十度提出異議，并列舉了審計報告存在的種種問題，包括沒有盤點(diǎn)實(shí)物資產(chǎn)、審計時脫離公司賬目、僅以現(xiàn)場勘察及施工人員提供的材料為依據(jù)等。

記者發(fā)現(xiàn)，“審計”和“自查”結(jié)果截然不同。前者審核結(jié)果顯示，資金來源多于資金占用2000余萬元，而自查結(jié)果為資金使用多于資金來源3000余萬元。“算上收取的9000多萬元配套費(fèi)，我們一共投入1.3億元�！崩顩_說。

為解決公司財務(wù)問題，王杰禮稱，他曾于2015年12月和2016年6月先后與兩家企業(yè)達(dá)成合作意向，均以失敗告終。其中，第二次“融資流產(chǎn)”與巨野縣政府有關(guān)。

二十度發(fā)布增資公告。 網(wǎng)頁截圖

李沖告訴記者，二十度與淄博聯(lián)云行創(chuàng)投資合伙企業(yè)簽署《增資協(xié)議》后即在網(wǎng)上發(fā)布了增資公告。第二天，也就是2016年6月7日，她與投資人前往巨野縣市場管理局辦理增資變更手續(xù)時，遭到該局的拒絕。

解約方式之疑

2016年6月17日，王杰禮被巨野縣公安局以“拒不支付勞動報酬”為由監(jiān)視居住。李沖告訴記者，他們很快借錢籌集了資金，在王杰禮被監(jiān)視居住快一個月時將工資發(fā)放給了員工。

“本以為工資發(fā)了，事情就了了�！蓖踅芏Y說，2018年他被巨野檢察院提起公訴。判決結(jié)果顯示，王杰禮犯拒不支付勞動報酬罪，判處拘役3個月，并處罰金人民幣五萬元。

李沖認(rèn)為，巨野縣審計局2016年1月和5月兩次下發(fā)審計通知直接導(dǎo)致二十度被摘牌。據(jù)其介紹，當(dāng)時巨野縣審計局派出審計組，取走了二十度巨野2013年至2016年的財務(wù)賬簿和相關(guān)工程合同等經(jīng)營材料。

“導(dǎo)致我們2016年、2017年的上市公司年報無法正常審計、合并，2018年被迫摘牌�！崩顩_稱，這些材料至今沒有拿回。

與巨野縣政府的爭議懸而未決，二十度對其解除協(xié)議的方式也提出了質(zhì)疑。

李沖告訴記者，在未與二十度就解除特許經(jīng)營協(xié)議達(dá)成一致意見的情況下，巨野縣政府2016年7月派出工作組進(jìn)駐二十度巨野，并稱“接管”企業(yè)。她表示，即使要接管，也應(yīng)該按照規(guī)定舉行聽證會，但政府采取的方式缺乏對規(guī)則的尊重。

原建設(shè)部（現(xiàn)住建部）2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，主管部門應(yīng)當(dāng)建立特許經(jīng)營項目的臨時接管應(yīng)急預(yù)案。對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)取消特許經(jīng)營權(quán)并實(shí)施臨時接管的，必須按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，并召開聽證會。

國家發(fā)改委等六部委2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，特許經(jīng)營者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

“要解除也不要緊，至少得有個書面的文件，處置好資產(chǎn)、理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系�！崩顩_說，由于當(dāng)初未處理好資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)問題，后續(xù)多名債權(quán)人找到總公司索要欠款，有的甚至提起訴訟。

其中，曾為二十度巨野提供熱源的一家企業(yè)與其的法律糾紛延宕至今。2016年7月，巨野縣法院作出判決，由二十度巨野支付該企業(yè)700余萬元的供熱欠款及違約金。2017年4月、7月和2018年7月，巨野縣法院作出3次執(zhí)行裁定，追加第三人二十度為被執(zhí)行人，并查封二十度位于威海的工業(yè)用地一處、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一處。

二十度位于威海的總公司大樓被查封、拍賣。受訪者供圖

“如果當(dāng)初理順了關(guān)系，也不至于債權(quán)方追到我們這邊，把總公司樓給查封了。”李沖說，大樓正在執(zhí)行拍賣程序。

而圍繞著這起解除特許經(jīng)營協(xié)議的政企糾紛也于兩個月前迎來最新進(jìn)展。2021年12月9日，菏澤市中院對該案進(jìn)行了開庭審理。

“接下來會先評估資產(chǎn)，法院可能會組織調(diào)解，這次好像走上正路了�！蓖踅芏Y告訴記者，自2016年7月起，他們提起過兩次民事訴訟、兩次行政訴訟，均因種種原因被駁回。去年9月，二十度向菏澤市中院提起行政補(bǔ)償訴訟，訴訟標(biāo)的超過3億元。“這才有了12月的新進(jìn)展。”

對于上述問題，張昌勇表示，縣政府采取的措施都是按照相關(guān)程序辦理的。“你（二十度）要認(rèn)為我們錯了，叫法院判，政府錯了，政府該拿錢拿錢。我們等結(jié)果，如果是他（二十度）要套取我們的錢，他受法律制裁�！�

配套費(fèi)歸屬之爭

解除特許經(jīng)營協(xié)議案在行業(yè)里并非孤例。李沖告訴記者，同行里多家企業(yè)都有類似遭遇。

一位從事公用事業(yè)行業(yè)近30年的人士稱，其所屬集團(tuán)分布在山東省各地市的十余家下屬企業(yè)，近三分之一遇到特許經(jīng)營協(xié)議解除的情況，過程大多不順利，其中一家項目公司于2019年與當(dāng)?shù)卣�府打官司打到了省高院，主要爭議點(diǎn)在于供熱配套費(fèi)的歸屬問題。

上述行業(yè)人士告訴記者，供熱設(shè)施的建設(shè)和投入巨大，早期政府為了支持民營企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)，特許經(jīng)營協(xié)議一般會規(guī)定該筆費(fèi)用由企業(yè)自行收取，或由政府征收，企業(yè)申請獲得。而配套費(fèi)歸屬的判定結(jié)果決定了解除協(xié)議時，資產(chǎn)評估是否要扣除該費(fèi)用和后續(xù)補(bǔ)償問題。

上述項目公司訴稱，與當(dāng)?shù)卣��?005年簽訂的《協(xié)議書》約定相關(guān)資產(chǎn)為投資方所有，2006年簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議約定了授予其特許經(jīng)營權(quán)，配套費(fèi)由其自行收取，歸其所有，且公司以所收配套費(fèi)為基數(shù)繳納了稅款。

山東省高院一審認(rèn)為，根據(jù)財政部《政府性基金管理暫行辦法》（2010年）和《山東省供熱條例》（2014年），供熱配套費(fèi)屬于政府性基金，案涉合同雖然約定配套費(fèi)由該公司自行收取，但收取行為僅系公司代當(dāng)?shù)卣�府收取配套費(fèi)的履行行為，不代表政府將配套費(fèi)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給公司。駁回了該公司關(guān)于索要配套費(fèi)和賠償?shù)脑V訟請求。

針對該公司繳納稅款的相關(guān)主張，一審判決認(rèn)為，根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》規(guī)定，供熱配套費(fèi)屬于政府性基金，屬于政府非稅收收入，該公司可另行向有關(guān)部門主張權(quán)利，稅款問題不屬于該案審查范圍。

財政部2010年出臺《政府性基金管理暫行辦法》。網(wǎng)頁截圖

“如果我們的案子發(fā)生在20年前，法院不會說配套費(fèi)屬于政府性基金，因為那時候相關(guān)規(guī)定并不完善�！鄙鲜鲂袠I(yè)人士認(rèn)為，造成如今爭議的很大原因在于，法院是否將歷史因素納入考量范圍。據(jù)其介紹，他們已于2021年1月向最高院上訴。

長期處理城鎮(zhèn)燃?xì)�、供熱等公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)糾紛的律師趙洪升認(rèn)為，根據(jù)財政部2010年出臺的《政府性基金管理暫行辦法》，供熱配套費(fèi)屬于政府性基金的定性并無問題。但在解除特許經(jīng)營協(xié)議涉及的賠償問題上，應(yīng)該具體案例具體分析，需要考慮歷史因素，如簽約時相關(guān)法律條文是否完善，有關(guān)規(guī)定出臺后企業(yè)與政府是否重新磋商，以及企業(yè)收取配套費(fèi)后是否用于供熱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

北京市中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人、國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫專家周蘭萍認(rèn)為，配套費(fèi)歸屬之爭與投資項目的回報機(jī)制直接相關(guān)，其實(shí)質(zhì)是政企雙方關(guān)于投資和收益平衡關(guān)系的梳理問題，即企業(yè)作為投資人對市政公用設(shè)施的實(shí)際投入資金和以配套費(fèi)等方式收回投資并獲取合理收益之間保持基本平衡的情況。

“撇開配套費(fèi)歸誰的問題，從政企合作角度來說，如果是政府的原因?qū)е聟f(xié)議終止，企業(yè)可以提出合理利益訴求。”周蘭萍表示，基于這類項目的公共屬性，當(dāng)發(fā)生特許經(jīng)營協(xié)議提前終止時，政府方一般有義務(wù)回購項目設(shè)施并給予相關(guān)企業(yè)合理補(bǔ)償，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可由當(dāng)事人在締約時合意協(xié)商確定。

上述行業(yè)人士稱，其集團(tuán)下屬企業(yè)中也有通過協(xié)商并簽訂框架協(xié)議，再解除特許經(jīng)營的情況。

“雖然過程也不順利，但最終政府還是將配套費(fèi)和相關(guān)補(bǔ)償一分不差給了我們�！彼�表示，作為供熱企業(yè)，大多數(shù)情況下，都不愿意解除特許經(jīng)營協(xié)議，“就跟養(yǎng)孩子一樣。”

據(jù)其介紹，供熱企業(yè)與政府簽訂的協(xié)議一般都約定特許經(jīng)營期限為30年，除了依據(jù)相關(guān)管理辦法，另一個原因在于這類公用事業(yè)項目往往投資額大、周期長，“頭10年是虧，中間10年能回點(diǎn)本，后10年才是賺錢，是真正的投資回報時間。”

周蘭萍分析稱，此類市政公用設(shè)施項目合作周期長、投資額較大、運(yùn)營期收回投資等是其固有行業(yè)特點(diǎn)，加之城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和政府提倡治理法治化，合作期間發(fā)生法律政策變更也是屢見不鮮。特別是早期特許經(jīng)營項目中，各方專業(yè)力量尚不充分，政府與企業(yè)對其項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計較為粗糙，比如合同中對于提前終止協(xié)議補(bǔ)償機(jī)制的約定缺失或約定不明確、缺失績效考核和法律變更等必要條款，后期履約過程發(fā)生爭議也在所難免。

在趙洪升看來，不管政府出于何種原因收回供熱特許經(jīng)營權(quán)，都應(yīng)該依法解決，既要依據(jù)相關(guān)法律，也要根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，其次要考慮社會公共利益和相關(guān)企業(yè)的利益平衡問題，對企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。

“必須公共利益優(yōu)先”

“牡丹花園小區(qū)A區(qū)的暖氣也不熱，去年也不熱，次次測溫都是不到15℃�！�

“我們恒巨花園也是這樣，冷的很，每次反映也是沒有效果�！�

“清華園小區(qū)供暖，從這個祥潤公司開始就沒熱過�！�

不少巨野縣居民在人民網(wǎng)《領(lǐng)導(dǎo)留言板》等平臺反映供暖問題，涉及十幾個小區(qū)。被居民們吐槽的祥潤公司，是二十度巨野之后接手當(dāng)?shù)毓�熱的企業(yè)。

有媒體2017年報道，二十度巨野位于縣城金山路南段路西的工廠被祥潤公司占用。2021年12月下旬，《人民直擊》記者實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)，工廠大門緊閉，不見招牌，周圍雜草叢生，廠房旁的煙囪上寫著“祥潤熱力”的字樣。據(jù)當(dāng)?shù)厝耸拷榻B，祥潤公司已搬到位于縣城西邊的新廠址。

特許經(jīng)營協(xié)議解除前，二十度巨野工廠所在地。人民網(wǎng)記者 楊喬攝

全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示，祥潤公司成立于2016年8月2日，注冊資本1000萬元。一份由巨野縣政府與祥潤公司簽訂的集中供熱托管經(jīng)營協(xié)議顯示，簽署日期為2016年9月18日。這意味著，祥潤公司僅成立一個多月后，就拿下了巨野的集中供熱項目。張昌勇回憶稱，當(dāng)時有三四家供熱公司報名，選擇祥潤公司是縣里領(lǐng)導(dǎo)開會集體研究決定的。

關(guān)于居民投訴供暖問題一事，巨野縣綜合行政執(zhí)法局一名張姓副主任告訴記者，排查發(fā)現(xiàn)，大部分用戶家中不熱的原因在于室內(nèi)采暖設(shè)施存在問題，包括暖氣管道積氣、暖氣管道管徑細(xì)、暖氣片串聯(lián)和地面鋪設(shè)木地板等。

巨野縣綜合行政執(zhí)法局提供的一份《保障供暖質(zhì)量工作專班匯報》顯示，巨野縣于2022年1月6日成立供暖保障小組，排查整個城區(qū)供暖情況，發(fā)現(xiàn)存在老舊小區(qū)二網(wǎng)及立管老化嚴(yán)重，供暖機(jī)組運(yùn)行參數(shù)發(fā)生改變、東城區(qū)調(diào)整存在滯后性等問題，已出具相應(yīng)有效方案并實(shí)施。

上述張姓副主任稱，其所在單位目前只負(fù)責(zé)供熱安全監(jiān)管，其他工作由麟州公司具體負(fù)責(zé)。全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示，麟州公司為國有獨(dú)資企業(yè)，成立于2020年1月，實(shí)際控制人是巨野縣財政局，經(jīng)營范圍包括以自有資金對電力、熱力、燃?xì)饧八�生產(chǎn)等項目進(jìn)行投資、運(yùn)營、管理。

麟州公司一名工作人員向記者證實(shí)，祥潤公司由其企業(yè)負(fù)責(zé)監(jiān)管，但對于近期出現(xiàn)的供熱問題尚不清楚，待向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報后回復(fù)記者。

“選擇任何新的經(jīng)營方，均應(yīng)依照市場原則、法治原則，必須公共利益優(yōu)先，投資者利益需要保護(hù)，但應(yīng)控制利潤率�！币晃婚L期處理政企糾紛的律師指出。

巨野縣多名受訪居民表示，并未聽說過這起跟供熱有關(guān)的糾紛，他們只盼著冬天在家里不挨凍。

（文中王雪樺為化名）

歡迎提供新聞線索：rmzj@people.cn

推薦閱讀：

人民直擊丨虹宇宙虛擬房屋被炒，泡沫幾何？

人民直擊丨賬本、獵犬和野豬

人民直擊丨江蘇灌南港被指環(huán)評造假 噪聲擾民頻遭舉報

人民直擊丨貴州金沙部分農(nóng)村飲水工程成擺設(shè) 村民等水3年無果

分享讓更多人看到