人民直擊
山東巨野供熱特許經(jīng)營協(xié)議解除背后

第15次,供熱公司的客服電話終于撥通,王雪樺“狠說”了幾分鐘。入住小區(qū)4年來,她已記不清線上線下反映了多少次供暖問題。
一個月后的2021年12月末,山東迎來寒潮天氣,巨野縣氣象局發(fā)布寒潮藍(lán)色預(yù)警信號:受強(qiáng)冷空氣影響,預(yù)計23日夜間到26日將出現(xiàn)一次寒潮天氣。過程降溫幅度達(dá)8~10℃。
同一時間,在某短視頻平臺,巨野縣多個小區(qū)的業(yè)主涌向了發(fā)布“寒潮來襲,巨野熱力持續(xù)升溫保供暖”視頻的賬號評論區(qū)。業(yè)主們報上小區(qū)名字和溫度,戲稱供熱公司為“制冷標(biāo)兵”。
巨野縣居民在評論區(qū)反映供暖問題。截圖
人民網(wǎng)《人民直擊》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)毓┡瘑栴}頻現(xiàn)背后,一起因解除供熱特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的政企糾紛自2016年延續(xù)至今。曾與當(dāng)?shù)卣羞^蜜月期的供熱公司被強(qiáng)制出局,城區(qū)供熱由巨野縣祥潤熱力有限公司(以下簡稱“祥潤公司”)接手。
巨野縣綜合行政執(zhí)法局一名張姓副主任表示,該局只負(fù)責(zé)城區(qū)供熱安全監(jiān)管,其他工作由山東麟州國有資本運(yùn)營有限公司(以下簡稱“麟州公司”)具體負(fù)責(zé)。這家國有獨(dú)資企業(yè)的實(shí)際控制人是巨野縣財政局。
“不管誰接,公共利益優(yōu)先”,一位長期處理政企糾紛的律師指出。
審計風(fēng)波與融資流產(chǎn)
在祥潤公司之前,為巨野縣城區(qū)供熱提供服務(wù)的是山東二十度節(jié)能技術(shù)服務(wù)有限公司(以下簡稱“二十度”)。2012年,來自威海的二十度通過招商引資進(jìn)入巨野縣,并在當(dāng)?shù)爻闪⒆庸荆染抟爸腔酃嵊邢薰荆ㄒ韵潞喎Q“二十度巨野”)。也是從這一年開始,二十度由供熱節(jié)能服務(wù)向運(yùn)營服務(wù)轉(zhuǎn)型,并于2016年1月在新三板掛牌。
2013年10月,二十度與巨野縣政府簽訂為期30年的《供熱特許經(jīng)營協(xié)議》。3個“供暖季”后,一則宣布解除特許經(jīng)營協(xié)議的通知被送到二十度公司董事長王杰禮手中。通知里,巨野縣政府列舉了包括供熱溫度達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)、拖欠供熱工程施工方工程款、財務(wù)管理不規(guī)范等問題。在2016年4月21日給政府的復(fù)函中,二十度分別提出異議。
針對供熱不達(dá)標(biāo)和拖欠工程款問題,二十度副總經(jīng)理李沖稱,部分情況存在,前者原因在于當(dāng)年供暖季為其提供熱源的電廠機(jī)組出故障,維修時短暫停暖了幾天,而欠款則因為政府阻止公司收取配套費(fèi),斬斷其收入來源,造成公司資金困難。
李沖表示,根據(jù)協(xié)議,配套費(fèi)由企業(yè)統(tǒng)一收取,相關(guān)部門監(jiān)管,?顚S。如果供暖出現(xiàn)問題,有關(guān)部門先要責(zé)令其限期改正,逾期不改才有權(quán)解除協(xié)議,而公司從始至終未收到任何整改通知書。
她向記者出示了3份由巨野縣城市供熱工作領(lǐng)導(dǎo)小組2015年下發(fā)的通知,要求供熱基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)上交縣財政專戶。
復(fù)函中,二十度表示,即使有關(guān)問題存在,也屬于經(jīng)營管理中的正常債務(wù)糾紛,未因此影響正常供熱,公司正積極解決欠款問題。政府單方解除合同不符合雙方約定和法定合同解除條件,希望政府撤回解除通知。
國家發(fā)展改革委、國家財政部PPP雙庫專家宋杰認(rèn)為,解約通知中提及的“財務(wù)不規(guī)范”,要看問題具體指向,一般情況下,屬于公司運(yùn)營層面的問題,應(yīng)該通過董事會、股東會等方式介入,若政府直接介入,需要考慮是否有越位管轄的問題。
時任巨野縣供熱辦主任張昌勇向記者表示,要求配套費(fèi)上交財政專戶是依據(jù)菏澤市下發(fā)的有關(guān)文件?h政府要求解除特許經(jīng)營協(xié)議在于通過審計發(fā)現(xiàn)二十度挪用了2000多萬元的配套費(fèi)。
對于“挪用配套費(fèi)”的說法,李沖表示,這是巨野縣政府委托會計師事務(wù)所作出的初步審核,很多賬目并未統(tǒng)計其中,結(jié)論不屬實(shí)。
她向記者提供了一份來自當(dāng)?shù)卣摹皩徲嬚{(diào)查報告”和一份二十度對于前述報告的“意見”,附件為“資金來源及使用情況自查說明”。“意見”中,二十度提出異議,并列舉了審計報告存在的種種問題,包括沒有盤點(diǎn)實(shí)物資產(chǎn)、審計時脫離公司賬目、僅以現(xiàn)場勘察及施工人員提供的材料為依據(jù)等。
記者發(fā)現(xiàn),“審計”和“自查”結(jié)果截然不同。前者審核結(jié)果顯示,資金來源多于資金占用2000余萬元,而自查結(jié)果為資金使用多于資金來源3000余萬元。“算上收取的9000多萬元配套費(fèi),我們一共投入1.3億元!崩顩_說。
為解決公司財務(wù)問題,王杰禮稱,他曾于2015年12月和2016年6月先后與兩家企業(yè)達(dá)成合作意向,均以失敗告終。其中,第二次“融資流產(chǎn)”與巨野縣政府有關(guān)。
二十度發(fā)布增資公告。 網(wǎng)頁截圖
李沖告訴記者,二十度與淄博聯(lián)云行創(chuàng)投資合伙企業(yè)簽署《增資協(xié)議》后即在網(wǎng)上發(fā)布了增資公告。第二天,也就是2016年6月7日,她與投資人前往巨野縣市場管理局辦理增資變更手續(xù)時,遭到該局的拒絕。
解約方式之疑
2016年6月17日,王杰禮被巨野縣公安局以“拒不支付勞動報酬”為由監(jiān)視居住。李沖告訴記者,他們很快借錢籌集了資金,在王杰禮被監(jiān)視居住快一個月時將工資發(fā)放給了員工。
“本以為工資發(fā)了,事情就了了!蓖踅芏Y說,2018年他被巨野檢察院提起公訴。判決結(jié)果顯示,王杰禮犯拒不支付勞動報酬罪,判處拘役3個月,并處罰金人民幣五萬元。
李沖認(rèn)為,巨野縣審計局2016年1月和5月兩次下發(fā)審計通知直接導(dǎo)致二十度被摘牌。據(jù)其介紹,當(dāng)時巨野縣審計局派出審計組,取走了二十度巨野2013年至2016年的財務(wù)賬簿和相關(guān)工程合同等經(jīng)營材料。
“導(dǎo)致我們2016年、2017年的上市公司年報無法正常審計、合并,2018年被迫摘牌!崩顩_稱,這些材料至今沒有拿回。
與巨野縣政府的爭議懸而未決,二十度對其解除協(xié)議的方式也提出了質(zhì)疑。
李沖告訴記者,在未與二十度就解除特許經(jīng)營協(xié)議達(dá)成一致意見的情況下,巨野縣政府2016年7月派出工作組進(jìn)駐二十度巨野,并稱“接管”企業(yè)。她表示,即使要接管,也應(yīng)該按照規(guī)定舉行聽證會,但政府采取的方式缺乏對規(guī)則的尊重。
原建設(shè)部(現(xiàn)住建部)2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定,主管部門應(yīng)當(dāng)建立特許經(jīng)營項目的臨時接管應(yīng)急預(yù)案。對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)取消特許經(jīng)營權(quán)并實(shí)施臨時接管的,必須按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行,并召開聽證會。
國家發(fā)改委等六部委2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定,特許經(jīng)營者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,有陳述、申辯的權(quán)利,并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
“要解除也不要緊,至少得有個書面的文件,處置好資產(chǎn)、理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系!崩顩_說,由于當(dāng)初未處理好資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)問題,后續(xù)多名債權(quán)人找到總公司索要欠款,有的甚至提起訴訟。
其中,曾為二十度巨野提供熱源的一家企業(yè)與其的法律糾紛延宕至今。2016年7月,巨野縣法院作出判決,由二十度巨野支付該企業(yè)700余萬元的供熱欠款及違約金。2017年4月、7月和2018年7月,巨野縣法院作出3次執(zhí)行裁定,追加第三人二十度為被執(zhí)行人,并查封二十度位于威海的工業(yè)用地一處、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一處。
二十度位于威海的總公司大樓被查封、拍賣。受訪者供圖
“如果當(dāng)初理順了關(guān)系,也不至于債權(quán)方追到我們這邊,把總公司樓給查封了。”李沖說,大樓正在執(zhí)行拍賣程序。
而圍繞著這起解除特許經(jīng)營協(xié)議的政企糾紛也于兩個月前迎來最新進(jìn)展。2021年12月9日,菏澤市中院對該案進(jìn)行了開庭審理。
“接下來會先評估資產(chǎn),法院可能會組織調(diào)解,這次好像走上正路了!蓖踅芏Y告訴記者,自2016年7月起,他們提起過兩次民事訴訟、兩次行政訴訟,均因種種原因被駁回。去年9月,二十度向菏澤市中院提起行政補(bǔ)償訴訟,訴訟標(biāo)的超過3億元。“這才有了12月的新進(jìn)展。”
對于上述問題,張昌勇表示,縣政府采取的措施都是按照相關(guān)程序辦理的。“你(二十度)要認(rèn)為我們錯了,叫法院判,政府錯了,政府該拿錢拿錢。我們等結(jié)果,如果是他(二十度)要套取我們的錢,他受法律制裁!
配套費(fèi)歸屬之爭
解除特許經(jīng)營協(xié)議案在行業(yè)里并非孤例。李沖告訴記者,同行里多家企業(yè)都有類似遭遇。
一位從事公用事業(yè)行業(yè)近30年的人士稱,其所屬集團(tuán)分布在山東省各地市的十余家下屬企業(yè),近三分之一遇到特許經(jīng)營協(xié)議解除的情況,過程大多不順利,其中一家項目公司于2019年與當(dāng)?shù)卣蚬偎敬虻搅耸「咴,主要爭議點(diǎn)在于供熱配套費(fèi)的歸屬問題。
上述行業(yè)人士告訴記者,供熱設(shè)施的建設(shè)和投入巨大,早期政府為了支持民營企業(yè)進(jìn)入該行業(yè),特許經(jīng)營協(xié)議一般會規(guī)定該筆費(fèi)用由企業(yè)自行收取,或由政府征收,企業(yè)申請獲得。而配套費(fèi)歸屬的判定結(jié)果決定了解除協(xié)議時,資產(chǎn)評估是否要扣除該費(fèi)用和后續(xù)補(bǔ)償問題。
上述項目公司訴稱,與當(dāng)?shù)卣?005年簽訂的《協(xié)議書》約定相關(guān)資產(chǎn)為投資方所有,2006年簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議約定了授予其特許經(jīng)營權(quán),配套費(fèi)由其自行收取,歸其所有,且公司以所收配套費(fèi)為基數(shù)繳納了稅款。
山東省高院一審認(rèn)為,根據(jù)財政部《政府性基金管理暫行辦法》(2010年)和《山東省供熱條例》(2014年),供熱配套費(fèi)屬于政府性基金,案涉合同雖然約定配套費(fèi)由該公司自行收取,但收取行為僅系公司代當(dāng)?shù)卣杖∨涮踪M(fèi)的履行行為,不代表政府將配套費(fèi)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給公司。駁回了該公司關(guān)于索要配套費(fèi)和賠償?shù)脑V訟請求。
針對該公司繳納稅款的相關(guān)主張,一審判決認(rèn)為,根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》規(guī)定,供熱配套費(fèi)屬于政府性基金,屬于政府非稅收收入,該公司可另行向有關(guān)部門主張權(quán)利,稅款問題不屬于該案審查范圍。
財政部2010年出臺《政府性基金管理暫行辦法》。網(wǎng)頁截圖
“如果我們的案子發(fā)生在20年前,法院不會說配套費(fèi)屬于政府性基金,因為那時候相關(guān)規(guī)定并不完善!鄙鲜鲂袠I(yè)人士認(rèn)為,造成如今爭議的很大原因在于,法院是否將歷史因素納入考量范圍。據(jù)其介紹,他們已于2021年1月向最高院上訴。
長期處理城鎮(zhèn)燃?xì)、供熱等公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)糾紛的律師趙洪升認(rèn)為,根據(jù)財政部2010年出臺的《政府性基金管理暫行辦法》,供熱配套費(fèi)屬于政府性基金的定性并無問題。但在解除特許經(jīng)營協(xié)議涉及的賠償問題上,應(yīng)該具體案例具體分析,需要考慮歷史因素,如簽約時相關(guān)法律條文是否完善,有關(guān)規(guī)定出臺后企業(yè)與政府是否重新磋商,以及企業(yè)收取配套費(fèi)后是否用于供熱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
北京市中倫(上海)律師事務(wù)所合伙人、國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫專家周蘭萍認(rèn)為,配套費(fèi)歸屬之爭與投資項目的回報機(jī)制直接相關(guān),其實(shí)質(zhì)是政企雙方關(guān)于投資和收益平衡關(guān)系的梳理問題,即企業(yè)作為投資人對市政公用設(shè)施的實(shí)際投入資金和以配套費(fèi)等方式收回投資并獲取合理收益之間保持基本平衡的情況。
“撇開配套費(fèi)歸誰的問題,從政企合作角度來說,如果是政府的原因?qū)е聟f(xié)議終止,企業(yè)可以提出合理利益訴求。”周蘭萍表示,基于這類項目的公共屬性,當(dāng)發(fā)生特許經(jīng)營協(xié)議提前終止時,政府方一般有義務(wù)回購項目設(shè)施并給予相關(guān)企業(yè)合理補(bǔ)償,具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可由當(dāng)事人在締約時合意協(xié)商確定。
上述行業(yè)人士稱,其集團(tuán)下屬企業(yè)中也有通過協(xié)商并簽訂框架協(xié)議,再解除特許經(jīng)營的情況。
“雖然過程也不順利,但最終政府還是將配套費(fèi)和相關(guān)補(bǔ)償一分不差給了我們!彼硎,作為供熱企業(yè),大多數(shù)情況下,都不愿意解除特許經(jīng)營協(xié)議,“就跟養(yǎng)孩子一樣。”
據(jù)其介紹,供熱企業(yè)與政府簽訂的協(xié)議一般都約定特許經(jīng)營期限為30年,除了依據(jù)相關(guān)管理辦法,另一個原因在于這類公用事業(yè)項目往往投資額大、周期長,“頭10年是虧,中間10年能回點(diǎn)本,后10年才是賺錢,是真正的投資回報時間。”
周蘭萍分析稱,此類市政公用設(shè)施項目合作周期長、投資額較大、運(yùn)營期收回投資等是其固有行業(yè)特點(diǎn),加之城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和政府提倡治理法治化,合作期間發(fā)生法律政策變更也是屢見不鮮。特別是早期特許經(jīng)營項目中,各方專業(yè)力量尚不充分,政府與企業(yè)對其項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計較為粗糙,比如合同中對于提前終止協(xié)議補(bǔ)償機(jī)制的約定缺失或約定不明確、缺失績效考核和法律變更等必要條款,后期履約過程發(fā)生爭議也在所難免。
在趙洪升看來,不管政府出于何種原因收回供熱特許經(jīng)營權(quán),都應(yīng)該依法解決,既要依據(jù)相關(guān)法律,也要根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議,其次要考慮社會公共利益和相關(guān)企業(yè)的利益平衡問題,對企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。
“必須公共利益優(yōu)先”
“牡丹花園小區(qū)A區(qū)的暖氣也不熱,去年也不熱,次次測溫都是不到15℃!
“我們恒巨花園也是這樣,冷的很,每次反映也是沒有效果!
“清華園小區(qū)供暖,從這個祥潤公司開始就沒熱過!
不少巨野縣居民在人民網(wǎng)《領(lǐng)導(dǎo)留言板》等平臺反映供暖問題,涉及十幾個小區(qū)。被居民們吐槽的祥潤公司,是二十度巨野之后接手當(dāng)?shù)毓岬钠髽I(yè)。
有媒體2017年報道,二十度巨野位于縣城金山路南段路西的工廠被祥潤公司占用。2021年12月下旬,《人民直擊》記者實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn),工廠大門緊閉,不見招牌,周圍雜草叢生,廠房旁的煙囪上寫著“祥潤熱力”的字樣。據(jù)當(dāng)?shù)厝耸拷榻B,祥潤公司已搬到位于縣城西邊的新廠址。
特許經(jīng)營協(xié)議解除前,二十度巨野工廠所在地。人民網(wǎng)記者 楊喬攝
全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示,祥潤公司成立于2016年8月2日,注冊資本1000萬元。一份由巨野縣政府與祥潤公司簽訂的集中供熱托管經(jīng)營協(xié)議顯示,簽署日期為2016年9月18日。這意味著,祥潤公司僅成立一個多月后,就拿下了巨野的集中供熱項目。張昌勇回憶稱,當(dāng)時有三四家供熱公司報名,選擇祥潤公司是縣里領(lǐng)導(dǎo)開會集體研究決定的。
關(guān)于居民投訴供暖問題一事,巨野縣綜合行政執(zhí)法局一名張姓副主任告訴記者,排查發(fā)現(xiàn),大部分用戶家中不熱的原因在于室內(nèi)采暖設(shè)施存在問題,包括暖氣管道積氣、暖氣管道管徑細(xì)、暖氣片串聯(lián)和地面鋪設(shè)木地板等。
巨野縣綜合行政執(zhí)法局提供的一份《保障供暖質(zhì)量工作專班匯報》顯示,巨野縣于2022年1月6日成立供暖保障小組,排查整個城區(qū)供暖情況,發(fā)現(xiàn)存在老舊小區(qū)二網(wǎng)及立管老化嚴(yán)重,供暖機(jī)組運(yùn)行參數(shù)發(fā)生改變、東城區(qū)調(diào)整存在滯后性等問題,已出具相應(yīng)有效方案并實(shí)施。
上述張姓副主任稱,其所在單位目前只負(fù)責(zé)供熱安全監(jiān)管,其他工作由麟州公司具體負(fù)責(zé)。全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示,麟州公司為國有獨(dú)資企業(yè),成立于2020年1月,實(shí)際控制人是巨野縣財政局,經(jīng)營范圍包括以自有資金對電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)等項目進(jìn)行投資、運(yùn)營、管理。
麟州公司一名工作人員向記者證實(shí),祥潤公司由其企業(yè)負(fù)責(zé)監(jiān)管,但對于近期出現(xiàn)的供熱問題尚不清楚,待向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報后回復(fù)記者。
“選擇任何新的經(jīng)營方,均應(yīng)依照市場原則、法治原則,必須公共利益優(yōu)先,投資者利益需要保護(hù),但應(yīng)控制利潤率!币晃婚L期處理政企糾紛的律師指出。
巨野縣多名受訪居民表示,并未聽說過這起跟供熱有關(guān)的糾紛,他們只盼著冬天在家里不挨凍。
(文中王雪樺為化名)
歡迎提供新聞線索:rmzj@people.cn
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